人与自然的碳中和 —— 绿色债券发行与信息披露
作者 | 廖敏
上海兰迪律师事务所
人类与自然共存，先进的科技于环境是把双刃剑，既利于环境有效治理，又难以避免对自然一定程度的破坏。对此，世界各国已协商签署相关国际协定，以实际行动逐步实现低碳承诺。
为实现碳达峰和碳中和目标，我国将建立绿色金融体系支持经济绿色转型，发展绿色信贷、绿色债券、绿色股票指数、绿色发展基金、绿色保险、碳金融等金融工具。本文拟分析我国绿色金融债券、绿色公司债券、绿色企业债券、绿色债务融资工具的发行及监督，根据数据保护等规定，阐释绿色债券信息披露的合法化要求。
一、 绿色债券的发行
绿色金融债券、绿色公司债券、绿色企业债券、绿色债务融资工具的发行条件是什么？如何有效监督？
（一） 绿色金融债券
1、发行与审核主体
绿色金融债券的发行人是金融机构，非一般的企业。金融机构包括开发性银行、政策性银行、商业银行、企业集团财务公司及其他依法设立的金融机构。其他被人民银行确定为非金融机构的，如网络支付机构，发行绿色金融债不适格。
2、主要发行条件
绿色金融债券发行主要的条件是最近一年盈利（开发性银行、政策性银行除外）；最近三年没有重大违法违规行为；鼓励发行人对债券发行提交独立的专业评估或认证机构出具的评估或认证意见。发行金融债券未要求最近三年平均可分配利润足以支付企业债券一年的利息，可能考虑金融机构盈利状况好，可分配利润支付一年利息不是障碍。
申请发行金融债券，鼓励但不强制要求经专业评估或认证。获准发行后，债券每次发行前，发行人应提供信用评级机构出具的金融债券信用评级报告及有关持续跟踪评级安排的说明。金融债券信用评级和能否获准发行无关，但与持续信用跟踪有关？
3、募集资金用途及监督
募集资金专款专用，在债券存续期内，全部用于绿色产业项目，并按约定还本付息。绿色产业项目范围可以参考《绿色债券支持项目目录》，募集资金使用情况应进行年度专项审计。绿色金融债券存续期内，对于绿色金融债券支持绿色产业项目发展及其环境效益影响等持续跟踪评估，鼓励发行人按年度向市场披露由独立的专业评估或认证机构出具的评估报告。
尽管环保效益目标是募集说明书的必要内容、年度报告的鼓励内容，募集资金投向的绿色项目较为灵活，绿色项目尚无统一规范标准。募集资金使用由第三方进行专项审计，利于公众对金融债券的具体使用情况进行监督。绿色债券使用效益等，目前不强制要求提供专业评估报告。
4、跨境发行
境外金融机构法人在银行间债券市场发行绿色金融债券，参照境内发行规定执行。境外金融机构的具体范围可以进行一步确定。境外金融机构发行的绿色金融债券的资金用途，将采用与境内机构相同的监督手段。
5、法律责任
根据《中国人民银行、证监会、发展改革委关于进一步加强债券市场执法工作的意见》（“《债券执法工作意见》”），证监会依法对银行间债券市场、交易所债券市场违法行为开展统一的执法工作。证监会根据《证券法》的有关规定，对金融债券公司债券、企业债券、非金融企业债务融资工具、金融债券等各类债券品种的相关违法行为，按《证券法》的有关规定进行处罚。
债券与证券不完全相同，监管主体分别为人民银行、国家发改委、证监会。根据《立法法》，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。《债券执法工作意见》效力为部门工作文件，立法层级较低。此外，根据《行政处罚法》，法人违反行政管理秩序，应当给予行政处罚的，由法律、法规、规章规定，行政机关依法实施。尚未制定法律、行政法规的处罚事项，部门规章及效力以下的其他规范性文件不能规定罚款的限额。
（二） 绿色公司债券
1、发行与审核主体
交易所审核发行人公开发行绿色公司债券并上市申请。《公司债券发行与交易管理办法》、《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引第1号—绿色公司债券（2021年修订）》（“《深圳绿色债券指引》”）规定符合条件的境外公司，可按指引申请发行公司债券。
2、主要发行条件
《公司债券发行与交易管理办法》规定，公开发行公司债券的条件包括最近三年平均可分配利润足以支付公司债券一年的利息。专业投资者和普通投资者参与认购的债券条件之一是发行人最近三年平均可分配利润，不少于债券一年利息的1.5倍。
《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第2号—特定品种公司债券（2021年修订）》（“《上海绿色债券指引》”）、《深圳绿色债券指引》规定，对于符合国家绿色债券支持项目目录相关要求的绿色项目，发行人在申报发行时及存续期内，对于是否聘请独立的专业评估或认证机构出具评估意见或认证报告遵循自愿原则。国家绿色债券支持项目目录之外、投资者不容易识别或发行人认为需要聘请第三方评估认证的绿色项目，要求聘请独立的专业评估或认证机构出具报告。
申报发行时，对于符合目录要求的绿色项目，上海交易所和深圳交易所不强制要求专业第三方出具评估意见或认证报告，可否推定以主承销商核查意见为准？若如此，主承销商的核查违反相关法律等，将承担相应法律责任。
3、募集资金用途
《上海绿色债券指引》、《深圳绿色债券指引》要求募集资金应当用于绿色产业领域的业务发展，其中确定用于绿色产业项目或偿还绿色项目贷款等应当不低于募集资金总额的70%。绿色项目参考国家绿色债券支持项目目录中的项目。
两交易所规定，满足一定条件，可不对应目录项目，如最近一年合并财务报表中绿色产业领域营业收入比重超过50%（含），或绿色产业领域营业收入比重虽小于50%，但绿色产业领域业务收入和利润均在所有业务中最高，且均占到发行人总收入和总利润的30%以上的公司。
根据《上海绿色债券指引》、《深圳绿色债券指引》，若不对应目录中的项目，绿色产业的界定，以及发行人是否满足相关条件，由主承销商核查。
4、高效审核
上海交易所特别规定了发行债券实行“专人对接、专项审核”，适用“即报即审”政策，提高审核效率。深圳交易所安排专人处理绿色公司债券的申报受理及审核确认，提高发行上市审核或挂牌条件确认工作效率。
5、法律责任
根据《公司债券发行与交易管理办法》，发行人及其控股股东、实际控制人、债券受托管理人等违反规定，损害债券持有人权益的，中国证监会可以对发行人、发行人的控股股东和实际控制人、受托管理人及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员采取监管措施；情节严重的，处以警告、罚款。《公司债券发行与交易管理办法》并未列举情节严重的具体情形，罚款金额等有待进一步规定。
（三） 绿色企业债券
1、发行与审核主体
绿色企业债券由企业申请，在国家发展改革委员会注册后发行。主要发行条件是企业债券发行人应当具备健全且运行良好的组织机构；最近三年平均可分配利润足以支付企业债券一年的利息；应当具有合理的资产负债结构和正常的现金流量。
发行绿色债券，可适用优惠政策，具体为（1）债券募集资金占项目总投资比例放宽至 80%（相关规定对资本金最低限制另有要求的除外）；（2）发行绿色债券的企业不受发债指标限制；（3）在资产负债率低于75%的前提下，核定发债规模时不考察企业其它公司信用类产品的规模；（4）鼓励上市公司及其子公司发行绿色债券。
2、募集资金用途
《绿色债券发行指引》规定了十二类重点支持债券种类，发改委可根据实际情况，适时调整。并且，允许企业使用不超过 50%的债券募集资金用于偿还银行贷款和补充营运资金。
相较于绿色债券融资工具鼓励企业按《绿色债券支持项目目录》发行债券，企业债券对于资金投向的债券品种具有强制性。鉴于中国人民银行、发展改革委、证监会印发的《绿色债券支持项目目录（2021年版）》自2021年7月1日起施行，2021年7月1日后，发行企业债券的绿色项目是否强制适用目录中的项目，有待进一步规定。此外，资金用途用于银行贷款，并未限制是绿色信贷，而补充营运资金不限于绿色项目，资金用途的绿色标识可能不很明显。
3、便利审核
按“加快和简化审核类”债券审核程序进行审核。发行条件有一定的特殊政策。然而，如对投向项目不确定，无具体量化标准，债券审核特殊通道的有效性和投资人对于投资项目的判断，存在不确定。
（四） 绿色债务融资工具
1、发行主体
具有法人资格的非金融公司申请，经交易商协会注册，在银行间市场发行。境外非金融公司与境内非金融公司以同等条件申请发行绿色债券。
2、主要申请条件
发行绿色债券融资工具，在申报环节，不强制要求企业提供债务融资工具信用评级报告及跟踪评级安排作为申报材料要件；在发行环节，取消债项评级报告强制披露，保留企业主体评级报告披露要求。但可能引起债项评级低于主体评级情形的，企业仍需披露债项评级报告。目前鼓励第三方认证机构对企业发行的绿色债务融资工具进行评估，出具评估意见并披露相关信息。
从发行人信用角度，要求发行人提供评级报告，独立第三方对发行人的评级，为投资人投资债券提供了背书。
从绿色项目的环境效益、节能水平角度，绿色项目的债券发行一事一议。第三方认证机构报告不是强制提交的文件。专业的投资者对绿色项目的效益等进行专业判断，一般投资者若不借助于认证机构的认证，可能会对项目投资有所顾虑。
3、募集资金用途
绿色项目的界定与分类可以参考中国金融学会绿色金融专业委员会编制的《绿色债券支持项目目录》。企业应将绿色债务融资工具募集资金用于绿色项目的建设、运营及补充配套流动资金，或偿还绿色贷款。
2021年版《绿色债券支持项目目录》由中国人民银行、国家发改委、证监会联合发布。目录内的项目是债券投资的参考项目，债券投资的投向相对灵活。相较于绿色金融债券需要第三方审计，绿色债券融资工具对资金使用情况要求略宽松。
4、便利审核
交易商协会将为绿色债务融资工具的注册评议开辟绿色通道，加强绿色债务融资工具注册服务。根据银发〔2019〕116号，交易商协会为绿色金融改革创新试验区内企业发行绿色债务融资工具开辟绿色通道，支持即报即核，专人负责，为试验区内企业发行绿色债务融资工具提供更多便利。鉴于绿色项目是否为真实的绿色项目，未经独立三方认证，亦无目录规范，绿色通道的有效使用可进一步论证。
5、法律责任
《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》未具体规定相关主体违反管理办法的法律责任。对于违反信息披露的行为，《银行间债券市场非金融企业债务融资工具信息披露规则》规定，企业违反信息披露规则的，予以自律管理或自律处分措施，无罚款等处罚。类似地，《非金融企业绿色债务融资工具业务指引》对违反指引的机构和个人，按《非金融企业债务融资工具市场自律处分规则》进行自律处分，尚无罚款等处罚措施。
二、 信息披露
（一） 绿色债券信息披露有哪些特殊之处？
相关内容列表如下：
债券类别 | 主要规定 | 分析 |
绿色金融债券 | 发行人应当于每年4月30日前披露上一年度募集资金使用情况的年度报告和专项审计报告，以及本年度第一季度募集资金使用情况，并将上一年度绿色金融债券募集资金使用情况报告中国人民银行。 绿色金融债券存续期内，鼓励发行人按年度向市场披露由独立的专业评估或认证机构出具的评估报告，对绿色金融债券支持绿色产业项目发展及其环境效益影响等实施持续跟踪评估。 | 债券存续期内，绿色产业项目发展及环境效益影响跟踪，鼓励但不强制进行专业评估或认证。相较于资金使用用途，对资金使用效益跟踪措施略为宽松，没有专业评估或认证的要求。 境外机构在境内发行绿色债券的信息披露遵守相关规定，对于环境信息保护，应遵守我国信息保护相关法律法规等，尤其是信息出境的规定。 |
绿色公司债券 | 《上海绿色债券指引》、《深圳绿色债券指引》要求发行人在募集报告中披露环境效益目标，并由主承销商出具核查意见。 对于发行人环境效益指标，应按照“可计算、可核查、可检验”的原则，在募集说明书中重点披露环境效益测算方法、参考依据，并对项目能源节约量、碳减排等环境效益进行定量测算。 在项目重要节点，如完成可研、获得建设许可、项目开工等，鼓励发行人披露由独立第三方机构出具的碳中和项目碳减排等环境效益评估认证报告。 发行人在定期报告等文件中披露绿色公司债券募集资金使用情况、绿色项目进展情况和环境效益等内容。鼓励发行人按年度向市场披露由独立的专业评估或认证机构出具评估意见或认证报告。 | 申报发行时，由第三方认证和评估机构出具的评估意见或认证报告，一般理解，包括环境效益定量测算的内容。若未经第三方评估或认证，由主承销商核查。 关于后续定期报告的信息披露，发行申报时无论是强制或非强制评估或认证，均需要披露环境效益内容。披露的内容可以理解为包括是否达成申报时的环境效益的相关信息，而达成与否的评价，目前不强制要求由第三方认证或评估。 |
绿色企业债券 | 确立以信息披露为中心的注册制监管理念，明确发行人是信息披露的第一责任人。中介机构按法律、法规的规定披露信息。 | 注册制实施的条件是基于信息披露。 |
绿色债务融资工具 | 债券注册文件中应披露绿色项目符合相关标准的说明、绿色项目节能减排环境效益目标等。 鼓励第三方认证机构在评估结论中披露债务融资工具绿色程度，并对绿色债务融资工具支持绿色项目发展及环境效益影响等实施跟踪评估，定期发布相关评估报告。 | 绿色债券的信息披露要求与一般债务融资工具基本相同。如果是绿色债券，信息披露可以考虑体现绿色的特征。自愿披露的内容不是义务，第三方评估即使只披露结果，亦体现绿色特征，更与碳中和目标相联系，利于管理与监督。
|
（二） 绿色债券数据合规有什么特殊要求？
1、绿色债券数据保护
首先，绿色债券数据是否为关键信息基础设施数据？
从绿色债券属性角度，绿色债券是增加环境效益的助推剂，能源行业，以及其他一旦遭到破坏、丧失功能或者数据泄露，可能严重危害国家安全、国计民生、公共利益的重要网络设施、信息系统等的重要网络设施、信息系统等是关键信息基础设施。什么信息被认定为关键信息基础设施，由相关主管部门制定认定规则。
对于发行绿色债券企业而言，如发行债券募集项目资金投向属于关键信息基础设施信息范畴，应遵守相关法律、法规等的规定，例如每年至少进行一次网络安全检测和风险评估；根据数据的安全等级进行保护等。数据保护的合法、合规情况可考虑为定期报告披露的内容之一。
此外，企业将根据能源监督管理部门的认定结果，对禁止披露的数据在募集说明书和定期报告中不披露。可考虑借助独立第三方的认证、评估、评级，使投资者从结果中了解绿色项目的合法、合规和效益等级等。
其次，绿色债券数据是否为重要数据？
根据《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，重要数据是指一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，可能危害国家安全、公共利益的数据。能源数据被列为重要数据范畴。目前能源的范围尚无具体规定。
对于重要数据，根据《数据安全法》的规定，数据的处理者应当对数据处理活动定期开展风险评估，并向有关主管部门报送风险评估报告。并且，《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》要求处理重要数据的系统，原则上应当满足三级以上网络安全等级保护和关键信息基础设施安全保护要求。
绿色债券募资的项目有些是《绿色债券支持项目目录》所列的项目。项目可按国民经济行业类别，判断是否是《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》所指的能源范畴。若是征求意见稿所规范的能源数据，在募集说明书和定期报告中，可考虑将数据风险评估的报送和结果，以及数据保护等情况进行披露，以使公众了解公司数据处理是否合法、合规。
2、绿色债券数据出境
数据一旦公开披露，实质上构成数据出境，因此，应符合数据出境的条件要求。根据《个人信息和重要数据出境安全评估办法（征求意见稿）》，对于关键信息基础设施运营者向境外提供重要数据，应进行安全评估。类似地，《数据出境安全评估办法（征求意见稿）》规定，关键信息基础设施的运营者收集和产生的重要数据出境，数据量超过1000GB出境，应进行数据出境安全评估。
数据安全评估，包括数据接收方的安全保护措施、能力和水平，以及所在国家和地区的网络安全环境等的评估内容。如数据公开，数据接收方是境内外公众，一般不会对公开数据采取保护措施，亦无所谓对某个特定国家网络安全进行评估。
关于绿色金融债，境外机构在境内发行绿色金融债券时，需要进行绿色项目数据处理，该处理实质上已构成数据的出境。因此，境外金融机构在发行绿色金融债券前，境内数据提供者应根据数据出境的相关规定进行数据出境安全评估。通过评估，方能开展债券的发行。类似地，境外法人在境内发行绿色公司债券亦遵守相同的规定。对此，在募集说明书和定期报告中，可进行相关内容的披露。
绿色债券的发行与数据保护，以法律为准绳，将从某种程度上助推碳金融的发展，与实现碳达峰、碳中和目标保持一致。
作者介绍
廖敏 上海兰迪律师事务所合伙人
专注于收购兼并、税务、投融资、资本市场
美国波士顿大学税法硕士，税务师资格，企业法律顾问资格，上海法学会会员。
曾为某律师事务所律师，任职于某上市公司法务副总监、高级税务经理，某四大会计师事务所税务经理。
推荐阅读
Wolters Kluwer | 威科先行
威科先行财税信息库是威科集团（WoltersKluwer）为中国财税专业人士打造的在线信息库产品，集法规、案例、实务指南、专业解读、智能工具等于一体，为您高效检索，精准决策提供综合信息解决方案。